Migrations et institutions

Au niveau mondial, européen, national et local les autorités publiques essaient de répondre aux problématiques que posent les migrations humaines soit à travers des organismes (ministères, directions, agences, départements et structures regroupant instances publiques et privées) dédiés à cet effet, soit par le biais de programmes ou de divisions spécifiques au sein des administrations concernées par le phénomène migratoire.

Les institutions internationales, contrairement aux administrations nationales et locales davantage soumises aux aléas des changements politiques et électoraux, peuvent concevoir et réaliser des programmes à long terme, sans que s’exerce sur elles une pression forte de la part de l’opinion publique pour qu’elles obtiennent des résultats à brève échéance. Ces institutions prennent le plus souvent la forme d’« agences », des structures qui élaborent des outils pour orienter l’intervention directe d’autres acteurs sur le terrain ciblé. Les instances onusiennes, en particulier, contribuent à la standardisation des termes et des concepts liés aux migrations, en veillant à s’appuyer sur des déclarations largement partagées, à ne jamais heurter la susceptibilité des gouvernements des pays membres et à mettre en exergue les situations jugées (quasi) unanimement comme étant les plus graves (traite des êtres humains, protection des femmes et des enfants, égalité entre les sexes, problèmes environnementaux, etc.).

La Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants, adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 19 septembre 2016, constitue un exemple significatif parmi d’autres de l’idéologie qui inspire les prises de position et les actions de la plupart des organismes internationaux publics en matière de migrations. Le titre de cette résolution opère à lui seul une distinction discutable entre « réfugiés » (qui sont en réalité eux aussi des migrants) et « migrants » (vus comme des « non-réfugiés »), ce qui montre un manque de rigueur terminologique dû, probablement, à la volonté de s’aligner sur le langage des gouvernements. Le document cite à maintes reprises les déclarations et les travaux d’autres instances internationales et insiste sur le lien entre « migrations » et « développement » dans une perspective dite « gagnant-gagnant-gagnant », selon laquelle le phénomène migratoire profiterait à la fois aux pays d’origine, aux pays d’accueil ou de transit et aux migrants eux-mêmes. Les « causes profondes » de la migration « non forcée » se réduiraient au seul différentiel économique entre pays riches et pays pauvres (cf. le paragraphe n° 12 : « nous nous emploierons à faire face aux déplacements causés par la pauvreté, l’instabilité, la marginalisation et l’exclusion et l’absence de développement et de perspectives économiques, eu égard en particulier aux populations les plus vulnérables »), en oubliant beaucoup d’autres facteurs. Tout en réaffirmant le droit de toute personne à « quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays », la déclaration s’empresse de rappeler que « chaque État a le droit souverain de déterminer qui admettre sur son territoire » (n° 42).

Les institutions nationales et locales, quant à elles, peuvent parfois prendre la forme d’agences, mais elles ont plutôt une vocation « administrative » et opérationnelle, et transforment les idées et les orientations internationales en « slogans » plus parlants pour l’opinion publique : « diversité culturelle », « égalité des territoires », « lutte contre les discriminations », « accueil et accompagnement », « égalité hommes/femmes », « inclusion », etc. Si les institutions organisées sur le modèle des agences sont chargées de mesurer quantitativement des phénomènes (statistiques, modèles prévisionnels, plans stratégiques, etc.) ou de mettre en place des dispositifs concrets en vue d’atteindre des objectifs politiques, les autres institutions sont appelées à gérer un domaine particulier, et à mettre en pratique les orientations gouvernementales.

Les structures nationales sont en principe subdivisées en deux volets, l’un relatif à l’immigration (jamais délégué au niveau local), et l’autre chargé de l’intégration des étrangers/immigrés. Le premier s’intéresse au contrôle des frontières, à l’enregistrement, à l’admission au séjour, à la reconnaissance de la qualité de réfugié, à l’accueil logistique des primo-arrivants (hébergement, cours d’apprentissage de la langue locale, information sur le mode de vie local, contrôles sanitaires, etc.) et au maintien de l’ordre public. Le second s’occupe en revanche de tous les domaines où des sources de tension et des inégalités peuvent apparaître entre les immigrés et les autochtones, sur le plan social, éducatif et culturel.